REGARD SUR LA CAISSE NATIONALE DE PEREQUATION A LA LUMIERE DE LA LEGISLATION DE LA RDC: La Problématique de Tutelle, Fonctionnement et Mesures Transitoires

Par: MUYOBOKE MUDUMIZA Cédric

Master en droit des affaires

Introduction

La péréquation est incompréhensible car complexe et fluctuante pour beaucoup, elle est l’objet de bien des critiques et de toutes les convoitises. Mais elle reste largement méconnue Telle est la conclusion de Guy Gilbert suite à un des rares colloques sur la péréquation entre collectivités territoriales, en 1995. Quinze ans plus tard, elle est tout aussi incompréhensible, critiquée et convoitée mais elle est indéniablement plus connue[1].

Le même terme apparait dans la législation Congolaise notamment dans la Constitution du 18 Février 2006 spécialement à son Article 181 ; dans la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques à son article 222 et enfin la matière a fait l’objet  de la légifération comme il est prévu par la constitution dont la loi organique n° 16/028du 08 Novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation.

La Caisse Nationale de Péréquation, ci-après « CNP » en sigle, est un organisme de droit public doté de la personnalité juridique et d’une autonomie administrative et financière[2].  La Caisse Nationale de Péréquation a pour mission de financer des projets et programmes d’investissement public, en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les ETD, elle a son siège dans la ville de Kinshasa. Elle peut ouvrir des agences en provinces en cas de nécessité, après avis conforme de la tutelle[3].

• Partant de ce qui vient d’être dit, qu’en est-il du Ministère de tutelle de la caisse de la péréquation en RDC ?
• Quid du fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation par rapport à la législation de la RDC ?
• Quelles sont les mesures transitoires qui peuvent être suivies avant l’installation effective de la Caisse Nationale de péréquation ?

En ce qui concerne la délimitation de notre réflexion, il convient de dire que nous nous limiterons à la législation congolaise, ce qui ne nous empêchera pas de consulter de temps à autre la législation étrangère afin de bien comprendre le fonctionnement de la Caisse de péréquation.

La caisse nationale de péréquation dans la constitution du 18 février 2006

L’article 181 de la Constitution du 18 février 2006 dispose que « Il est institué une Caisse Nationale de Péréquation. Elle est dotée de la personnalité juridique. La Caisse Nationale de Péréquation a pour mission de financer des projets et programmes d’investissement public, en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les Provinces et entre les autres Entités Territoriales Décentralisées. Elle dispose d’un budget alimenté par le Trésor public à concurrence de dix pour cent de la totalité des recettes à caractère national revenant à l’Etat chaque année. Elle est placée sous la tutelle du Gouvernement.  Une loi organique fixe son organisation et son fonctionnement ».

Considérant les prescrits de l’article 181 de la Constitution, il est dit que la tutelle sera assurée par le Gouvernement, une loi organique fixe son organisation et son fonctionnement.

Nous épousons l’esprit ou l’argumentaire de la Constitution dans ce sens que cette dernière a laissé la place à la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation qui s’est appesantie sur les détails de l’organisation et du fonctionnement de la caisse.

Selon VUNDUAWE le système de péréquation sera destiné uniquement au financement des dépenses d’investissement selon des modalités qui restent à définir. Cette caisse sera administrée par un établissement ayant le statut d’organisme public doté de la personnalité juridique  dont l’organisation et le fonctionnement seront déterminés par une loi organique[4].

Il faut noter que même en Suisse, il n’existe pas des dispositions constitutionnelles selon lesquelles les mesures devraient niveler entièrement les différences entre les cantons et, ainsi égaliser totalement les conditions économiques ou fiscales. Les mesures visent plutôt un objectif pragmatique, c’est-à-dire rendre les disparités régionales politiquement acceptable, de façons que les différences qui subsistent ne mettent pas en danger la cohésion[5].

La Caisse Nationale de Péréquation dans la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces

L’article 116 de la loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant organisation et fonctionnement des ETD et leurs rapports avec l’Etat et les provinces prévoie que « La répartition des ressources entre les Entités Territoriales Décentralisées est fonction des critères de capacité de production, de la superficie et de la population. L’édit en détermine le mécanisme. »

Cet article annonce les critères de la répartition, cela nous a poussé à nous poser une série des questions qui pourront éventuellement trouver des réponses dans la loi organique sur la caisse de péréquation : cette disposition est-elle vraiment à sa place ? Ces critères sont- ils cumulatifs ? Cette liste des critères est-elle exhaustive ?

Cette disposition ne devrait pas être énoncée dans cette loi, parce que les mécanismes de répartition auraient dû être détaillés dans une loi à part. Les critères de répartition telles que la capacité de production, la superficie et la population, la façon de calculer le montant à donner, devraient avoir une précision et une clarté pour éviter l’arbitraire « des distributeurs ».  Partant de l’argumentaire du législateur sur certains critères en occurrence la superficie et la capacité de production, on constate que les données y relatives ne sont pas connues jusqu’aujourd’hui dans presque toutes les entités décentralisées.

La constitution ayant tranché la question du partage des ressources entre le Gouvernement Central, les Provinces et les ETD les défis auxquels seront confrontées les autorités nationales consistent à concilier le respect des dispositions de la constitution avec les impératifs de l’équité (toutes les ETD doivent bénéficier des transferts, des critères des répartitions équitables) et la sauvegarde de l’équilibre des finances publique[6].

L’alinéa deux du même article dispose que « l’édit en détermine le mécanisme de répartition  en ce qui concerne la rétrocession » Connaissant que les édits  sont des actes législatifs des Provinces cela implique que chaque Province déterminera ses mécanismes de la répartition ce qui implique le manque d’uniformité.

La loi organique portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation prévue par la constitution devra outre l’organisation et fonctionnement de ladite caisse, expliciter et déterminer les modalités de distribution des ressources[7].

L’article  117 de la même loi prévoit que « une Entité Territoriale Décentralisée peut bénéficier des ressources provenant de la Caisse Nationale de Péréquation prévues à l’article 181 de la constitution ».  Cet article serait sans raison d’être à mon avis, parce qu’à part la référence à l’article 181 de la constitution, il n’est pas différent de l’article 105 et 116 de la même loi.

• La Caisse Nationale de Péréquation et la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques

L’article 222 de cette loi dispose que « conformément à l’article 181 de la Constitution, les Provinces bénéficient des ressources provenant de la Caisse Nationale de Péréquation dont le budget est alimenté à concurrence de dix pourcents de la totalité des recettes de catégorie A et B telle que définies à l’article 219 de la présente loi. »

Il importe de rappeler que les recettes de la catégorie A sont : Les recettes administratives, judiciaires, domaniales collectées en province et de recettes des impôts perçues à leurs lieux de réalisation. La catégorie B est composée de recettes administratives, domaniales et des participations collectées au niveau du pouvoir central et les recettes de douanes et accises[8].

Regard sur la loi organique n° 16/028 du 08 novembre 2016 Portant organisation et fonctionnement de la caisse nationale de péréquation

Dans ce point, nous n’allons pas analyser article par article, mais nous allons essayer de faire la revue économique de cette loi et nous appesantir sur le fonctionnement, la tutelle de la Caisse Nationale de Péréquation et les dispositions transitoires.

La revue économique de la loi

Partant de l’exposé des motifs de cette loi, le législateur a fait référence à l’article 181 en ce sens « au terme de l’article 181 de la Constitution, les fonds nécessaires sont logés dans le budget de la Caisse Nationale de Péréquation et alimentés par  10% de la totalité des recettes à caractère national revenant à l’Etat chaque année. Le législateur a été chargé de fixer, par une loi organique, l’organisation et le fonctionnement de cette Caisse Nationale de Péréquation placée sous  tutelle du Gouvernement[9].Il importe de rappeler que la question de la tutelle sera discutée dans un autre point à part.

Il sied de rappeler que le budget de fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation en tant qu’organisme public relevant du Gouvernement est distinct du fonds de péréquation.

Loi portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation comporte cinq titres, le premier s’articule sur des dispositions générales, le second s’occupe de l’organisation et du fonctionnement de la caisse, le titre trois traite de ressources, le titre quatre parle de la tutelle, et enfin le cinquième titre est consacré aux dispositions finales[10].

Dans l’économie générale de cette loi, il fallait prévoir quelques dispositions en rapport avec les mesures transitoires prévoyantes les directives à suivre avant l’installation et le fonctionnement effectif de la Caisse Nationale de Péréquation.

 De l’organisation et du fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation

Cette partie de la loi est architecturée sur trois chapitres : le premier chapitre s’articule sur le Conseil d’Administration (de l’article 4 à 11), le chapitre deux concerne la Direction Générale (de l’article 12 à 14) et le chapitre trois s’occupe du Collège des commissaires aux comptes (de l’article 15 à 18). [11]

Lorsqu’on observe l’architecture de cette partie de la loi intitulée l’organisation et fonctionnement comme nous l’avions esquissé en haut, on constate qu’elle s’articule sur l’organisation et les compétences des organes de la Caisse Nationale de Péréquation. Nulle part dans cette loi, le législateur traite de la question relative au fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation.

En ce qui concerne l’organisation  spécialement la nomination du Directeur Général, l’article 13 alinéa dernier de la loi sujet de notre analyse, dispose que «Ils sont nommés par ordonnance du Président de la République pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois, sur proposition du gouvernement, délibérée en Conseil des Ministres[12] ». Ici le législateur a oublié la révocation.  Il fallait que le législateur s’inspire de l’article 12 de la loi n° 08/009 du 07 juillet  2008 portant disposition générales applicables aux établissements publics qui dispose que  « la Direction générale est assurée par un responsable, assisté éventuellement d’un adjoint, tous nommés, relevés des leurs fonctions et, le cas échéants, révoqués par Ordonnance du Président de la République, sur proposition du gouvernement délibérée en Conseil des Ministres »[13]. Il sied de rappeler que cette disposition a pris en compte la révocation.

A mon humble avis, ce titre devrait avoir deux sous-titres, le premier consacré sur l’organisation comme il a été fait et le deuxième en rapport avec le fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation. Dans ce point de fonctionnement on peut inclure des éléments tels que les critères de sélection des ETD à financer, le plafond de financement, le nombre des ETD à financer dans une même province, les priorités de gouvernement, comment calculer l’argent de financement, comment faire le transfert…

En Belgique par exemple, il existe une péréquation verticale de l’Etat vers les collectivités. C’est un mécanisme de solidarité nationale lorsque le produit de l’impôt sur les personnes physiques est inférieur à la moyenne. En Espagne il ya péréquation qui est distribué en fonction de la superficie, la faiblesse du revenu fiscal[14].

En Suisse, le potentiel de ressources de chacune des communes est calculé par l’addition de ses potentiels de ressources au titre :

1.  des centimes additionnels sur l’impôt cantonal sur le revenu et la fortune des personnes physiques;
2.  des centimes additionnels sur l’impôt cantonal sur le bénéfice net et le capital des personnes morales, compte tenu également des attributions à la commune concernée en provenance du fonds de péréquation intercommunale institué par l’article 295 de la loi générale sur les contributions publiques, du 9 novembre 1887;
3.  de la taxe professionnelle communale.

Les potentiels de ressources de chacune des communes au sens de l’alinéa 1, lettres a et b, sont obtenus en multipliant la valeur du centime relative à chacun des impôts concernés par le centime moyen pondéré respectif. Le potentiel de ressources de chacune des communes au sens de l’alinéa 1, lettre c, correspond à la production de la taxe professionnelle communale, abstraction faite des éventuels dégrèvements concédés par la commune. Les ajustements intervenus durant l’année fiscale en cause mais liés à des années fiscales précédentes sont également pris en considération pour le calcul du montant des recettes au titre des centimes additionnels visés à l’alinéa 1, indépendamment du taux des centimes additionnels applicable lors des années fiscales précédentes[15]. Au Canada, le programme de péréquation base sa formule de calcul des subsides de péréquation sur des critères liés aux capacités contributives/fiscale des provinces avec des données chiffrées, précis, basées sur des rapports fiables[16].

Ce qui n’est pas le cas en RDC où nous n’avons même pas les données exactes sur la superficie, la capacité de production, le nombre d’habitants pour chaque entité ; comment est ce que la capacité de production sera-t-elle  mesurée ? à mon avis, les critères de répartition devraient faire l’objet d’un débat et impliquer plusieurs acteurs en vue d’y introduire d’autres éléments tel que les rapports de contrôle, l’effort fiscal, la priorité politique, et tout cela devraient être prise en compte par la loi organique. Jusque-là le fonctionnement de la caisse en RDC reste encore lacunaires, en plus,  cette loi organique n’a même pas prévue une autre loi ordinaire qui expliquerait le fonctionnement de la Caisse.

La tutelle de la Caisse Nationale de Péréquation

Le législateur dans l’exposé des motifs de cette loi a énoncé la tutelle de la Caisse Nationale de Péréquation en désignant le Gouvernement comme autorité tutélaire[17]. Dans le corps du texte de la loi, le législateur a consacré tout un titre sur la tutelle.  L’article 26 de la loi n° 16/028 du 08 novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation prévoit que cette dernière soit sous tutelle du Gouvernement[18].

Le terme Gouvernement prête à confusion jusque là, on se pose la question de savoir si c’est la Primature qui est la tutelle ou un nombre de Ministères qui s’en charge, tel que le Ministère des  Finances, le Ministère du  Budget, le Ministère ayant  l’Intérieur dans ses attributions et le Ministère ayant la  Décentralisation dans ses attributions comme il est prévu dans l’ordonnance 015/015 du 21 mars 2015 portant fixation des attributions des Ministères ou même la Présidence de la République.

Il importe de rappeler que la Cour constitutionnelle dans son arrêt R. Const. 0094  s’est déjà prononcée sur la tutelle. Elle note en effet, qu’en disposant, comme il le fait, de manière nette et non équivoque à l’article 181 alinéa 4 ci-dessus, le constituant n’a nullement entendu la soumettre CNP à la tutelle d’un quelconque Conseil de tutelle dont la composition réduite uniquement à quelques Ministères suivant un critère de sélection non élucidé ; qu’en revanche, il a entendu  la soumettre à la tutelle de l’ensemble du gouvernement en tant qu’organe exécutif de l’Etat[19].

Au moment où nous attendons la nouvelle ordonnance portant fixation des attributions des Ministères, nous nous permettons d’utiliser celle qui est en vigueur.

L’article premier de l’ordonnance 015/015 du 21 mars 2015 portant fixation des attributions des Ministères au point deux, deuxième tiret, le Ministère ayant la Décentralisation dans ses attributions est chargé de la mise en œuvre de la Caisse Nationale de Péréquation et suivi de son fonctionnement en collaboration avec le Ministère ayant les Finances, le Budget et le Plan dans leurs attributions[20]. Cela crée aussi une confusion sur la tutelle, la question de tutelle n’est pas convenablement résolue.

L’Article 3 de la loi  n° 08/009 du 07 juillet 2008 portant disposition générales applicables aux établissements publics dispose que «  l’établissement public dispose d’un patrimoine propre. Il  jouit de l’autonomie de gestion et est placé sous la tutelle du Ministère ayant dans ses attributions le secteur d’activités concerné par son objet ». L’article 25 de la même loi reprend le même argument et puis continue en disant que les statuts de l’établissement public déterminent les matières sur lesquelles portent la tutelle ainsi que les mécanismes de son exercice[21]…  

 Partant du prescrit des articles ci-haut énoncés qui parait spécial à la matière, nous pouvons affirmer que le Ministère ayant la décentralisation dans ses attributions est mieux placé pour assumer la tutelle, parce que la raison d’être de la Caisse Nationale de Péréquation est de corriger le déséquilibre éventuel du développement des provinces et des ETD. Donc, les activités de la Caisse Nationale de Péréquation rentrent dans le secteur d’activité de la décentralisation.

Conclusion et Recommandations

La Caisse Nationale de Péréquation a été annoncée au départ dans la Constitution du 18 février 2006 spécialement à son article 181 et reprise encore dans plusieurs autres lois  notamment  la loi n° 08/016 du 07 Octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces ;   la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011relative aux finances publiques et enfin la loi organique n° 16/028 du 08 novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation.

La loi organique sur la Caisse Nationale de Péréquation, contrairement à la Constitution devrait prévoir les détails sur le fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation, les mécanismes de répartitions, les critères objectives pour la sélection des ETD qui devraient faire l’objet de financement par la Caisse Nationale de Péréquation, comment calculer le montant à transférer, les documents nécessaires, comment calculer les dépenses et la capacité fiscale…

En ce qui concerne la tutelle, la loi prête à confusion car le législateur n’a pas bien précisé la tutelle. Le fait de dire que c’est le Gouvernement qui assure la tutelle n’est pas suffisant, il fallait au moins dire que le Ministère ayant la décentralisation dans ses attributions  assure la tutelle de la Caisse Nationale de Péréquation. Dans l’ordonnance n° 15/015 du 21 mars 2015 fixant les attributions des Ministères, attribue la mise en œuvre de la Caisse Nationale de Péréquation et  suivi de son fonctionnement au Ministère de la Décentralisation, le législateur ajoute que ce Ministère doit collaborer avec les Ministères ayant les Finances, le Budget et le Plan dans leurs attributions. Il serait mieux  spécifier les sphères de la collaboration pour lever l’équivoque.

Enfin, il a fallu que la loi n°16/028 du 08 novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation prévoit les mesures transitoires qui  guideraient les acteurs avant la mise en place effective de ladite Caisse sinon ça sera l’arbitraire, chacun pourra faire ce qu’il veut sans base ni support légal.

Dans le même ordre d’idée, nous formulons des recommandations suivantes au Gouvernement :

1. éclaircir la question de la responsabilité de chaque Ministère   en ce qui concerne la Caisse Nationale de Péréquation ;
2. Propulser la révision de la loi organique n° 16/028 du 08 Novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation en vue d’inclure la tutelle du Ministère ayant la Décentralisation dans ses attributions, le fonctionnement et les mesures transitoires ;
3. Proposer d’autres lois et règlements facilitant la mise en œuvre de la Caisse Nationale de Péréquation ;
4. Booster  l’opérationnalisation de la Caisse Nationale de Péréquation.

BIBLIOGRAPHIE

 OUVRAGES ET THESES

 CHARLY D., Recherches sur la notion de péréquation en droit public, Thèse de Doctorat, Université La Rochelle, 2012.

VUNDUAWE Te P., Evaluation à mi-parcours de la politique de la politique de la décentralisation en RDC, FCK Kinshasa.

BANGILA F. , A., Introduction de la pratique de la péréquation dans l’allocation des ressources financières aux provinces et aux Entités Territoriales Décentralisées:  Fondement théorique de la péréquation financière modèle internationaux de référence introduction au République Démocratique du Congo.

DELFAU , G., Pour une réelle péréquation des richesses entre collectivités, Salle Clemenceau, Paris, 2007

TEXTES LEGAUX

La Constitution du 18 Février 2006 tel que modifié en ce jour .

La loi organique n° 16/028du 08 Novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation.

La loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques.

la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces

La loi n° 08/009 du 07 juillet 2008 portant disposition générales applicables aux établissements publics.

La loi Suisse sur le renforcement de la péréquation financière intercommunale et le développement de l’intercommunalité.

L’ordonnance 015/015 du 21 mars 2015 portant fixations des attributions des ministères.

• JURISPRUDENCE

Arret n° R. Const.0094 sur la conformité à la constitution de la loi organique n° 16/028 du 08 novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation , le 19/08/2015.

[1] GILBERT Guy (dir.), « La péréquation financière entre les collectivités locales », Actes du colloque

international « A  la  recherche  de  la  péréquation »,  Limoges,  12-13  octobre  1995,  Paris,  PUF,  1996,

quatrième page de couverture. Cité par Charly D., Recherches sur la notion de péréquation en droit public, Thèse de Doctorat, Université La Rochelle, 2012, p.18 .

[2] Art. 1 de la loi organique n° 16/028du 08 Novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation .

[3] Art. 2 de la même loi.

[4] VUNDUAWE Te P., Evaluation à mi-parcours de la politique de la politique de la décentralisation en RDC, FCK Kinshasa , p.113.

[5] BANGILA F. , A., Introduction de la pratique de la péréquation dans l’allocation des ressources financières aux provinces et aux Entités Territoriales Décentralisées :  Fondement théorique de la péréquation financière modele internationaux de référence introduction au République Démocratique du Congo, p. 20, inédit.

[6]  VUNDUAWE T.P. Op cit,, p. 114.

[7] Ibidem.

[8] Article 219 de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques .

[9] L’exposé de motif de la loi N° 16/028 du 08 Novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation.

[10] Ibidem.

[11] Article 3-18 de la même loi.

[12] Article 13 de  la loi N° 16/028 du 08 Novembre 2016, op cit

[13] Article 12 loi  n° 08/009 du 07 juillet 2008 portant disposition générales applicables aux établissements publics.

[14] DELFAU , G.,   Pour une réelle péréquation des richesses entre collectivités, Salle Clemenceau, Paris, 2007, p. 16 .

[15] Art. 7 de la loi Suisse sur le renforcement de la péréquation financière intercommunale et le développement de l’intercommunalité

[16] Idem, p.17.

[17] L’exposé des motifs de la loi N° 16/028 du 08 Novembre 2016 op cit.

[18]Article 26 de la loi N° 16/028 du 08 Novembre 2016 op cit.

[19] Arret n° R. Const.0094 sur la conformité à la constitution de la loi organique n° 16/028 du 08 novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation , le 19/08/2015, inédit.

[20] Article 1 point 2 deuxième tiret de l’ordonnance 015/015 du 21 mars 2015 portant fixations des attributions des ministères.

[21] Art. 2&25 de la loi  n° 08/009 du 07 juillet 2008 portant disposition générales applicables aux établissements publics.